“監理的安全責任有過度擴大化趨勢，責權明顯不對等。”

“只要出了安全事故，監理單位必被處罰，而建設單位和總包反倒責任較小，甚至無責。”

“事故調查過程中，監理單位往往缺乏為自己辯護的機會。”

……

日前，在由上海市建設工程咨詢行業協會組織召開的“工程監理法律風險研討會”上，滬上多家工程監理企業、法律界人士紛紛熱議監理行業的中國式“隱痛”：安全責任越來越重，行業地位卻越來越低。

安全責任被過度擴大？

當前，全國建筑業規模龐大，在建工程數量持續保持在高位，但其蓬勃發展的背后，卻有一個不容忽視的問題存在：安全事故頻發。據住建部統計，2018年，全國共發生房屋市政工程生產安全事故734起、死亡840人，同比分別上升6.1%和4.1%。

隨著近年來政府質量安全監督力量不足與工程規模巨大的矛盾日益突出，作為五方責任主體之一的監理被各界賦予越來越多“承擔不起”的安全管理職責。

上海某監理公司法人代表吳某正在經歷著這樣一場“承擔不起”的安全事故。今年3月26日，在該公司負責監理的上海一河道水系整治工程發生了一起1死1輕傷事故。據監理單位描述，事故原因是業主在未提供管線圖紙和管線交底的情況下，私自安排施工人員進行管線排摸，在此過程中土方發生坍塌。“業主沒交底，也就意味著施工方無管線排摸施工方案，所以當日就沒有施工計劃匯報給監理，”吳某認為，不在合約中的施工行為不應屬于監理工作范疇，若發生安全事故，監理也不應擔責。“但事故發生當日，公安機關就對我們的法人代表和總監理工程師采取了取保候審的強制措施，在事故原因還未真正查清的情況下就采取這樣極端的措施，這對企業和行業都產生了極大的負面影響。”

無獨有偶，研討會上，另一家監理公司總經理方某也分享了一起安全責任認定事故。2018年5月6日，由該公司監理的常熟萬達廣場在竣工一年后突然發生地下停車場冷卻水管道坍塌事故，造成3人死亡。事故調查報告書認定，事故的間接原因在于監理單位對施工方計算書未按規定進行審核，未發現違反規范要求；并建議對監理單位進行行政處罰，對相關監理人員進行刑事處罰。方某表示，在設計未審定、總包未審核、也未上報監理單位進行審查的情況下，卻由監理承擔計算書審查的全部責任；與此同時，對監理的處罰重于總包，“我們認為這樣的事故認定是不公正的。”

“監理是否要對施工之前的那些行為負安全責任？是否要對不屬于施工范圍內的行為負責？”對此，上海東方環發律師事務所主任張正勤持質疑態度。他認為，監理行為不是導致事故發生的直接原因，應嚴格按照“誰設計誰負責，誰施工誰負責”的原則，準確判定參建各方的責任，不應隨意擴大監理的安全責任。

為何總是監理“背鍋”？

安全責任被無限擴大的后果就是，但凡出現安全事故，最后的矛頭都會指向監理，甚至有些政府部門會認為，工程出了事故，監理能沒有責任？在很多涉及建設工程安全事故的司法案例中，監理人員承擔刑事責任的比比皆是，甚至比施工管理人員的處罰更重。所以，上述兩起事故的監理企業相關人員有的被要求予以刑事處罰、有的取保候審，也就成了“合情合理”的行為了。

特別讓監理企業不能理解的是，五方責任主體特別強調應強化建設單位的首要責任和勘察、設計、施工單位的主體責任，為何最終事故認定卻將監理推到“最前線”？“出了事故，監理承擔的責任和受到的處罰往往重于別的主體；更多的時候，監理盡職了卻不能免責，這是我們行業的悲哀。”滬上某監理企業總經理朱某認為，安全事故風險是客觀存在的，如果每次事故都由監理來“背鍋”，那監理行業就會失去吸引力，沒人愿意承擔這么大的風險，特別是項目一線人員。

與此同時，在座各監理企業代表也紛紛指出，在事故調查過程中，監理企業無可申辯的權力和渠道，部分事故存在一定程度的不公正、不科學、不實事求是的調查處理結果，侵害了監理的合法利益，造成行業弱勢被動的局面。

對此，上海大學法學院院長李鳳章教授指出，如果發生安全事故，那么相對于建設單位和施工單位，監理的責任肯定要小一些。“如果對事故認定有異議，我建議應大膽申訴！”

爭取合法權益，營造行業健康環境

李院長的“大膽申訴論”在會上引起了熱烈的討論。

一位企業負責人表示，監理是建筑行業中的弱勢群體，很多企業不愿去發聲的主要原因就是要考慮企業今后的運營，“萬一得罪了政府和業主，怎么辦？”

張正勤律師則指出，相對于建設、施工、設計行業或其他管理部門，監理行業的話語權是最小的，或者說監理的自我保護能力是最弱的。他舉例說，有家監理公司因對一起事故的行政處罰決定不服而先后申請行政復議和行政訴訟，皆被當地人民政府和兩級人民法院以事故調查報告的批復是行政機關內部行為為由不予受理且駁回起訴和上訴，但這家監理企業堅持上訴到最高人民法院要求再審，最終在去年年底，最高院裁定再審主張成立，撤銷了一、二審法院裁定并指令一審人民法院繼續審理該案。“這個案例告訴我們，事故報告認定書是可以申請行政復議或行政訴訟的，希望監理企業能捍衛自己的權利。”

值得注意的是，常熟萬達事故的涉事監理企業此前已多次向當地應急管理局提出書面申訴，“面對不公正的處罰，我們會一直申訴。”方某說，也希望有關部門能盡早給出一個公正的認定。而對于尚未接到事故認定書的吳某而言，目前正是維護自身權益的最關鍵時期。會上，多位專家也為監理在事故發生后各環節如何科學處理應對提供了清晰的解決思路和建議。例如，監理人員應及時向企業匯報，企業要為現場項目部提供技術和協調支撐，尋求解決問題的途徑。同時，行業企業間要團結合作，與協會共同維護監理行業的合法權益和公眾形象。

作為施工企業代表的中建七局法務事務部經理孫鳳英認為，我國現行法律體系對監理行業的責任界定和權益保護尚不完善，監理企業應努力爭取現場職權并尋求法律保護，勇于推動行業相關立法的發展，有利于營造健康規范的建設環境。

對此，上海市建設工程咨詢行業協會秘書長徐逢治表示，監理企業應當加強內部管理，切實履行工作職責，從而降低建設項目風險。上海市建設工程咨詢行業協會正計劃成立應急小組，為會員企業提供幫助，并推動事故應急制度的標準化建設。與此同時，協會將繼續發揮好橋梁紐帶作用，積極向政府主管部門建言獻策，定期組織安全法律培訓的講座，提高監理從業人員風險防范意識，促進行業健康發展。