工程監理是指監理單位受建設單位的委托，根據國家批準的工程項目建設文件、有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同及其它工程建設合同，對工程建設實施的監督管理。監理單位一般是由業主即建設單位選擇，建設單位是建設工程項目的投資主體或投資者，也是建設項目管理的主體，監理單位對建設單位負責。監理單位的主要職責是控制工程建設的投資、建設工期、工程質量；進行安全管理、工程建設合同管理；協調有關單位之間的工作關系，即“三控、兩管、一協調”。根據《河南省建設工程監理管理規定》、《河南省建筑市場管理條例》有關規定，工程監理單位與建設單位簽訂書面合同，按照合同約定，對建設工程實施管理，并對建設單位負責。

PPP項目是指在基礎設施及公共服務領域，政府與社會資本方簽訂長期合作協議，由公私部門合作承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式。PPP模式作為一種新型融資模式，在我國發展時間較短，不成熟，對于這種模式下監理單位的選定主體有不同的觀點，有人認為項目公司是建設單位，理應由項目公司選擇監理單位，還有人認為PPP項目前期項目公司未成立時，監理單位應由政府選定。PPP模式下誰有權選定監理單位，是本文的分析重點。

一、PPP項目中項目公司有權選擇監理單位

在PPP項目實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體，而會專門針對該項目成立項目公司，項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體，作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目具體實施。項目公司可以由社會資本出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。項目公司負責具體項目的建設與運營管理，包括籌資、建設及運營。項目公司是PPP工程管理主體又是風險承擔主體，是PPP項目的業主，有權委托監理單位執行監理任務。

二、PPP項目中政府有權選擇監理單位

PPP項目一般是由項目公司負責工程建設、運營維護和移交工作，是PPP項目的業主，有權選擇工程監理單位。PPP項目是政府和社會資本合作，雙方是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利義務。PPP項目中，政府具有兩種角色身份，一種是作為公共產品或服務的購買者，政府基于PPP項目合同形成與項目公司之間的平等民事主體關系，按照PPP項目合同的約定行使權利、履行義務，另一種是政府作為公共事務的管理者，負有向公眾提供優質且價格合理的公共產品和服務的義務，承擔PPP項目的規劃、采購、管理、監督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司之間的行政法律關系。因此，為了更好了解PPP項目進展、確保項目能夠按照合同約定履行，政府方可以對PPP項目實施進行規劃、管理，在PPP合同中約定由政府方依法選定監理單位。且在項目公司未成立前，PPP項目業主為政府，政府作為PPP項目實施主體，有權選定監理單位。

工程監理單位的監理對象是承包單位，監理單位依照法律、行政法規及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監督。有些PPP工程，社會資本方不僅是項目投資主體同時也是該PPP工程的施工承包單位，為了監理單位能夠公平、公正執行監理任務，可以在PPP合同中約定由享有行政監督權的政府選擇工程監理單位。

三、實踐中常見的PPP項目選擇監理的做法

在實踐中，政府方認為，PPP項目（特別是涉及移交的PPP項目）的項目公司只是項目的階段性業主，在項目移交后政府方成為項目的“最終業主”，應該有權選擇項目的監理機構。特別是在某些PPP項目實行“兩招并一招”的情況下，項目業主和施工單位存在極大的利益關聯，政府通常都會擔心由項目公司單方面選擇的監理單位“一家人不說兩家話”，無法秉承誠信、公正的原則開展監理工作，不能有效行使監理的職責。

針對這個問題，實踐中常見的做法有，（一）政府方先選定監理單位，項目公司與其簽訂合同，監理費用由項目公司支付，計入項目總投資；（二）或者政府方參與項目公司選擇監理單位的程序（比如，項目公司選定的監理單位最終要經過政府同意和確認、擬定監理單位的短名單等等），監理費用由項目公司支付，監理工作成果對政府方和項目公司負責；（三）項目公司自行選定監理單位，費用由項目公司支付。

綜上，PPP模式下的監理單位政府方與項目公司雙方均有權選定，在實踐中一般是由政府牽頭選定或者政府參與項目公司的選定過程，但也存在項目公司自行選定的模式。