實踐中，采購文件制作成本如何界定存在一定爭議，尤其是電子采購文件普及以來更是如此。本文作者認為，采購文件是否收費、如何收費不宜一刀切，可將制作成本按照狹義制作成本和廣義制作成本兩種方式予以理解，具體根據相關政策文件規定和委托代理協議的約定等因素酌情確定采購文件售價。

政府采購實踐中，采購文件制作成本如何界定始終存在一定的爭議，是否收費以及如何收費，業界看法不一。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第二十四條規定，招標文件售價應當按照彌補制作、郵寄成本的原則確定。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）第十條也有類似規定，“磋商文件售價應當按照彌補磋商文件制作成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目預算金額作為確定磋商文件售價依據。”

當前，政府采購項目采購人多數委托社會中介機構（以下簡稱“中介機構”）辦理采購手續，中介機構絕大多數屬于中小微企業，且小微企業占多數，盈利能力和抗風險能力較差。中介機構的收入來源主要是采購代理服務費和采購文件工本費。電子采購文件普及后，取消采購文件工本費的呼聲高漲，部分地方政府基于減輕供應商負擔、降低交易成本等角度考慮，發文取消了當地政府采購項目的采購文件工本費。

筆者認為，如一刀切地取消采購文件工本費，勢必會加大中介機構尤其是小微型中介機構的生存壓力。且中介機構收入降低往往容易降低其主觀能動性和服務質量，不利于發揮其專業特長，最終不利于保證政府采購的質量。筆者建議，可將采購文件制作成本按照狹義制作成本和廣義制作成本兩種方式予以理解：狹義的制作成本可理解為印刷成本；廣義的制作成本可理解為印刷費、編制及審核人工費、辦公場所及設施等固定資產攤銷費、水電物業費等所有直接成本和間接成本，部分復雜項目還包括采購文件編制時產生的專家咨詢費等成本費用。采購文件制作成本屬于整個采購項目交易成本的一部分，“羊毛出在羊身上”，歸根結底最終的承擔方是采購人，故采購文件是否收費、如何收費不宜一刀切，應根據相關政策文件規定、委托代理協議的約定及采購項目具體情況等因素酌情確定。

一、招標采購項目

招標采購項目通常參照原國家計委《關于印發〈招標代理服務收費管理暫行辦法〉的通知》（計價格〔2002〕1980號）收取采購代理服務費或在此基礎上予以一定折扣，與采購項目中標金額掛鉤，采用招標方式采購的項目金額通常較大，具有一定的利潤空間，筆者建議招標文件制作成本按照狹義成本理解，即只考慮印刷成本。招標文件工本費可按下列兩種方式確定：

（一）發售電子招標文件

發售電子招標文件應當包括電子化招標采購時供應商通過網絡自行下載和采用傳統方式進行招標采購時中介機構通過電子郵件、微信、QQ等方式將電子招標文件發送給供應商等情形。該情形下招標文件制作、郵寄成本均為零，故應當免費提供。該類情形也符合當前政策趨勢，如筆者所在的山東省，2020年5月8日發布的《山東省人民政府關于持續深入優化營商環境的實施意見》（魯政辦字〔2020〕61號）第十二條“規范招投標和政府采購行為”中就提出，“對提供電子招標文件的招投標項目免收招標文件工本費”。

（二）發售紙質招標文件

雖然發售電子招標文件已成為主流形式，但個別供應商仍希望中介機構在電子招標文件以外再額外提供紙質招標文件，原因包括便于閱讀、存檔、防范電子版與紙質版存在差異等，中介機構此時通常會應供應商要求提供加蓋印章的紙質版招標文件。該情形下便存在招標文件印刷等制作成本，故建議應當允許中介機構收取一定的費用以補償印刷成本，收取標準可參考當地政府有關部門出具的指導意見。如筆者所在的地方，中介機構通常會參照山東省財政廳政府采購監督管理處2013年11月1日發布的《關于重申政府采購項目招標文件費用收取的通知》中的規定標準收取。如需郵寄，則郵寄成本按照快遞運營商收費標準據實收取或者直接采用到付形式郵寄。該類情形符合財政部87號令第二十四條規定的“招標文件售價應當按照彌補制作、郵寄成本的原則確定”，也照顧到了中介機構的成本支出，且對供應商來講屬于自愿主動選擇的付費方式，是一種公允的收付費行為。當然，中介機構不應當強制供應商購買紙質招標文件，供應商一般也沒有必要購買紙質招標文件。

二、非招標方式采購項目

競爭性談判、競爭性磋商、詢價等非招標方式采購項目（PPP項目除外）也常常參照原國家計委《關于印發〈招標代理服務收費管理暫行辦法〉的通知》（計價格〔2002〕1980號）收取采購代理服務費或在此基礎上予以一定折扣，收取金額與采購項目成交金額掛鉤。許多地方政府采購限額標準為20萬元、30萬元甚至更低，這類項目通常金額較小，利潤空間極其有限。如預算30萬元的維修工程，成交價通常才20多萬元，參照上述收費標準，即使不打折扣，采購代理服務費也才僅2000余元，中介機構還要支出至少兩名評審專家的評審費等直接費用，若再考慮中介機構工作人員人工費、辦公費、印刷費、交通費、固定資產攤銷、辦公場所攤銷、開具服務費發票繳納的稅費等各項成本，往往很難盈利，甚至會出現虧損，這樣做不但不利于中介機構的生存發展，難以發揮其工作積極性和專業特長，也不利于保證政府采購質量。

以競爭性磋商為例，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）第十條第二款規定，“磋商文件售價應當按照彌補磋商文件制作成本費用的原則確定”，政策上允許磋商文件收取一定費用以補償制作成本，但考慮到電子磋商文件不存在印刷成本，如果再按照狹義的制作成本去理解上述條款中的“制作成本費用”，將對中介機構收入產生重大影響，容易導致一系列不良后果。故筆者建議非招標方式采購項目采購文件制作成本可按照廣義制作成本理解，允許中介機構適當收取一定費用，以使自身保持一定利潤水平，從而提高中介機構的工作積極性，保證政府采購質量。

（一）發售電子采購文件

與招標采購項目類似，發售電子采購文件包括供應商通過網絡自行下載和中介機構通過網絡發送采購文件等情形。《山東省人民政府關于持續深入優化營商環境的實施意見》（魯政辦字〔2020〕61號）第十二條“規范招投標和政府采購行為”中提到的“對提供電子招標文件的招投標項目免收招標文件工本費”也僅限于招標投標項目，并未規定非招標方式采購項目免收采購文件工本費。該情形下，筆者建議按照廣義制作成本理解制作成本，允許中介機構適當收取一定費用，具體收費標準可參考當地政府有關部門出具的指導意見。

（二）發售紙質采購文件

與招標采購項目類似，此類情形已不常見。與上條發售電子采購文件相比，該情形下增加了采購文件印刷等制作成本，但印刷費用通常較低，只有幾元至幾十元不等，可考慮不再加收印刷成本。如收取，則收取標準可參考當地有關政府部門出具的指導意見。如需郵寄，則郵寄成本按照快遞運營商收費標準據實收取或者直接采用到付形式郵寄。建議中介機構原則上不再提供紙質采購文件，供應商如無特別需要也不應再索要紙質采購文件。 

綜上所述，筆者建議采購文件售價總體確定原則為“金額較大的招標采購項目以補償狹義的制作成本為宜，金額較小的非招標方式采購項目以補償廣義的制作成本為宜”。具體實施時，中介機構應當根據有關政策規定、采購人委托權限、采購方式、預期代理服務費收入水平、采購文件發售方式及制作成本等因素合理確定采購文件售價，以實現符合政策法規規定、保證采購質量、節約整體交易成本、維持合理收入水平等多重功能。