在為眾多PPP項目提供咨詢服務的過程之中，有機會了解到各個PPP項目開展的財政承受能力論證情況，在這些項目中，有做得很好的論證報告，但也有些PPP項目的財政承受能力論證，卻陷入了一些誤區。

誤區之一:認為只有政府付費的PPP項目才有必要開展財政承受能力論證

為什么把此種誤區列為本文的第一個論點，是因為在實際工作中，不怕遇到不懂的人，最怕遇到懂一些的人，就像學寫字一樣，老師說，“一”字是橫著畫一筆，“二”字是橫著畫兩筆，“三”字是橫著畫三筆，然后學生很聰明，以為萬事皆有規律，也認為萬事都很簡單，不就是畫幾筆嘛?!學生就認為把所有的都學到了，然后把老師炒魷魚了。在PPP項目中，也存在此種情況，認為財政承受能力，財政承受能力，不就是只有在財政掏錢的時候才論證嘛?!而且并不是所有的PPP項目都需要財政掏錢，比如使用者付費或者使用者付費加可行性缺口補助的PPP項目就不需要財政掏錢，既然不需要財政掏錢，還需要做什么財政承受能力論證?!

這就是一個典型的誤區。但誤區在哪?

誤區是，即使是使用者付費或使用者付費加可行性缺口補助的PPP項目，政府并非不掏錢。當然，在這種誤區里面，有正確的地方，那就是：第一，正確劃分了PPP項目的類型：政府付費類PPP項目、使用者付費類PPP項目、政府付費加可行性缺口補助類PPP項目和使用者付費加可行性缺口補助的PPP項目;第二，正確表達了財政承受能力論證是論證政府在掏錢時有無掏錢的能力。但并不能簡單的認為，使用者付費類PPP項目或使用者付費加可行性缺口補助的PPP項目就不需要政府掏錢。理由如下：

第一，該PPP項目是否需要由政府和社會資本方共同出資設立項目公司?答案如果是肯定的，那么，政府方出資項目公司的資金，就需要政府掏錢。既然需要政府掏錢，不管是哪一類型的PPP項目，是否也需要做財政承受能力論證?!當然，有些PPP項目設立項目公司時，政府方出資的主體不是政府，而是作為政府出資人代表的國有企業，國有企業用它的自有非財政性資金出資，就不需要用到財政性資金，也就不需要做財政承受能力論證，這種說法對嗎?對于答案，要看接著的第二點分析。

第二，該PPP項目在運營維護期是否需要政府補貼?答案如果是肯定的，即使在設立項目公司時，政府方的出資資金是由政府出資人代表的國有企業用其自有非財政性資金出資的，也需要進行財政承受能力論證。是不是這個道理?!當然，如果在PPP項目的運營維護期，也不需要政府補貼，是不是也就不需要進行財政承受能力論證?

第三，該PPP項目是否需要政府提供相關配套?答案如果是肯定的，比如政府對項目紅線范圍外的“三通”要負責投資建設到位，政府對該PPP項目產品或產出的購買要提供相關配套等，是不是需要政府掏錢?如果需要，為什么不做財政承受能力論證?即使在該PPP項目中，不需要政府提供相關配套，也需要開展財政承受能力論證。這也就是第四點理由。

第四，該PPP項目，政府方是不是需要承擔相應的風險?在任何一個PPP項目中，政府方不可能不承擔風險而將所有的風險均轉移給社會資本方承擔，這樣的PPP項目就不成其為一個PPP項目。因為根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)第十一條的規定：“……。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。……。”一旦風險發生，尤其是應該由政府方承擔的風險發生時，是否需要政府掏錢?另外，還有如下第五點理由，也是任何PPP項目均須開展財政承受能力論證的原因。

第五，該PPP項目，是否存在可能會提前終止的情形?結婚時，不會說離婚的話。但是在PPP項目合同簽訂時，PPP項目合同卻必須具關于提前終止事宜的“離婚”話。對此，財政部《PPP項目合同指南(試行)》第二章第十八節[違約、提前終止及終止后處理機制]中特意予以規定，在PPP項目合同提前終止時，區別不同的情形，政府方會存在回購義務與回購補償的責任。一旦需要政府回購或補償，是不是也就需要政府掏錢?是不是也就需要做財政承受能力論證。

因此，只要是PPP項目，就需要做財政承受能力論證。

誤區之二:認為由PPP項目實施機構開展財政承受能力論證即可

這涉及到誰是開展PPP項目財政承受能力論證的合規性主體的問題。在具體的實際工作中，為什么會出現有些PPP項目的財政承受能力論證，是由PPP項目的實施機構編制的呢?對于原因，筆者在此不臆測，也不分析，筆者只分析，這是一種誤區，須糾正，PPP項目，需要由合規的主體來開展財政承受能力論證工作。

那么，哪些主體開展PPP項目的財政承受能力論證工作，才是合規的呢?

合規性依據為財政部于2015年4月7日發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)的如下兩條規定：

一是第六條的規定：“各級財政部門(或PPP中心)負責組織開展行政區域內PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。”

二是第七條的規定：“財政部門(或PPP中心)應當會同行業主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業中介機構協助。”

因此，開展PPP項目財政承受能力論證的合規性主體，只有如下2類：

第一類：PPP項目本級財政部門會同行業主管部門開展，當然，可以聘請專業中介機構協助開展財政承受能力論證工作。

第二類：如果設立有PPP中心，可以由項目本級PPP中心會同行業主管部門開贊，當然，可以聘請專業中介機構協助開展財政承受能力論證工作。

除上述兩類主體之外，其他主體開展PPP項目的財政承受能力論證工作，合規性有重大問題。

誤區之三:認為可以任意委托第三方專業中介機構協助開展財政承受能力論證工作

因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要么是行政機關性質的財政部門，要么一般是事業單位的PPP中心，但不管是財政部門還是PPP中心，它們在聘請第三方專業中介機構提供服務時，屬于政府購買服務的范疇，也屬于《中華人民共和國政府采購法》約束的范疇。因此，PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業主管部門開展財政承受能力論證工作并聘請第三方專業中介機構予以協助時，必須符合政府采購法律法規的要求，而不能隨意委托。

誤區之四:認為可以隨時開展PPP項目的財政承受能力論證工作

PPP項目的財政承受能力論證，在有些PPP項目中，居然與物有所值評價同時進行，同時出具報告，此種方式可否?

根據財政部發布的《政府和社會資本合作項目操作流程圖》(圖1)中，我們可以清晰了解，只有在PPP項目的項目識別階段，才可以開展PPP項目的財政承受能力論證工作，且必須是在該PPP項目的物有所值評價通過以后，才可以開展財政承受能力論證工作。

當然，PPP項目的財政承受能力論證，也不能在PPP項目實施方案報批后開展，因為根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第五條的規定：“財政承受能力論證的結論分為”通過論證“和”未通過論證“。……。”未通過論證“的項目，則不宜采用PPP模式。”

因此，PPP項目的財政承受能力論證工作，不能隨時開展，必須在規定的時間段之內開展，否則不合規。

誤區之五:認為可以以估算的方式獲得政府方投入的非現金資產的價值

在PPP項目中，在設立項目公司時，政府方有可能不是以現金的方式出資，有可能會以土地、房產、設備、貨物等非現金資產出資;在提供政府配套時，也有可能會投入配套的土地、管網、道路等。在開展此類PPP項目的財政承受能力論證時，對于該等非現金資產的價值，因該等非現金資產將涉及到所有權的轉移(當然，提供的配套投入不一定會涉及到所有權轉移)，不能以估算的方式實施，而必須依法評估。具體的法律、法規依據為：

一是《中華人民共和國企業國有資產法》第四十七條規定：“國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制，轉讓重大財產，以非貨幣財產對外投資，清算或者有法律、行政法規以及企業章程規定應當進行資產評估的其他情形的，應當按照規定對有關資產進行評估。”當然，在委托評估機構時，也不能隨意委托，具體見其第四十八條的規定：“國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司應當委托依法設立的符合條件的資產評估機構進行資產評估;涉及應當報經履行出資人職責的機構決定的事項的，應當將委托資產評估機構的情況向履行出資人職責的機構報告。”

二是《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十五條規定：“股權投資支出應當依據項目資本金要求以及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值……”以及第二十二條的規定：“配套投入支出責任應綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值……”

誤區之六:以營業稅計價的慣性方式計算PPP項目的建設運營維護成本

在2016年5月1日之前的PPP項目，如果以營業稅計價的方式計算PPP項目的建設運營維護成本，尚可。但是在2016年5月1日后，還以營業稅的方式計價，則萬萬不可。這對于還沒有招標采購的PPP項目來說，需要重新對財政承受能力論證報告予以調整和論證，需要重新調整PPP實施方案。原因如下：

2016年3月24日，財政部、國家稅務總局向社會公布了《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》(含附件1.營業稅改征增值稅試點實施辦法;2.營業稅改征增值稅試點有關事項的規定;3.營業稅改征增值稅試點過渡政策的規定;4.跨境應稅行為適用增值稅零稅率和免稅政策的規定)。經國務院批準，自2016年5月1日起，在全國范圍內全面推開營業稅改征增值稅(以下簡稱：“營改增”)試點，建筑業、房地產業、金融業、生活服務業等全部營業稅納稅人，納入試點范圍，由繳納營業稅改為繳納增值稅。

營改增的全面開展，對與工程造價，以及PPP項目的運營、維護成本等，將產生重大的影響。在開展PPP項目的財政承受能力論證時，必須以營改增的新思維，重新計算整個PPP項目的成本，才能合理可行。

誤區之七:沒有注重考慮社會資本的投資利潤或投資利潤率選取不合理

PPP項目財政承受能力論證，對政府付費的總金額，或者政府補貼金額的識別，主要考慮了建設成本，對社會資本的利潤回報沒有注重考慮，或者對社會資本投資回報率的選取不合理，這對提高財政承受能力論證的準確性有著重大影響，對吸引社會資本參與該PPP項目，更是重要中的重要。不注重社會資本的投資回報，是一個重大的誤區。對此，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十六第一款明確規定：“運營補貼支出應當根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。”

對于如何確定合理利潤，或者如何確定社會資本的合理利潤率，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第十八條明確規定：“合理利潤率應以商業銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。”

因此，在確定合理利潤率時，不能單純的以商業銀行中長期貸款利率水平作為參考，還需要根據具體的PPP項目的特點，綜合考慮各種因素予以設定。

誤區之八:以暫定為零的簡單方式處理政府方承擔的風險支出責任

在PPP項目中，準確識別出政府方承擔的風險以及可能承擔的支出責任，是對開展PPP項目財政承受能力論證的一個重大考驗，也是一個相當困難的問題。但不能因為其復雜與困難，就采取簡單的方式，將政府方承擔的風險支出以零的方式處理。

那么，如果不以此種簡單方式處理，該如何處理呢?對此，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規定，風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。三種方法的具體含義如下：

第一種方法：比例法。在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。

第二種方法：情景分析法。在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。計算公式為：

第三種方法：概率法。在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，根據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。

誤區之九:錯誤的以單個PPP項目的財政支出沒有超過年度預算的10%作為通過財政承受能力論證的依據

此種誤區，錯誤連連，具體如下：

第一，不是簡單測算單個PPP項目的財政承受能力，而是測算迄今為止該PPP項目本級財政中已經實施的所有PPP項目的比重。當然，如果該PPP項目是本級財政的第一個PPP項目，還無可厚非僅測算此一個即可。但如果本級財政區域內，已經實施了部分PPP項目，則不然。對此，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十三條作出了明確的規定：“財政部門(或PPP中心)識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。”

第二，不是簡單測算某一年度的財政承受沒有超過規定的比重，而是要測算在政府承擔支付責任的所有年度內，所有實施的PPP項目匯總后，均不會超過規定的比例。

第三，不是年度預算，是一般公共預算支出。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。一般公共預算又分為中央一般公共預算和地方各級一般公共預算。根據《中華人民共和國預算法》第六條的規定：“一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。中央一般公共預算包括中央各部門(含直屬單位，下同)的預算和中央對地方的稅收返還、轉移支付預算。中央一般公共預算收入包括中央本級收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共預算支出包括中央本級支出、中央對地方的稅收返還和轉移支付。”以及第七條的規定：“地方各級一般公共預算包括本級各部門(含直屬單位，下同)的預算和稅收返還、轉移支付預算。地方各級一般公共預算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉移支付、下級政府的上解收入。地方各級一般公共預算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出、對下級政府的稅收返還和轉移支付。”在PPP項目的財政承受能力中，是不能超過每一年度一般公共預算的10%。對此，需要予以牢記，具體可詳見《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十五條的規定：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。”

誤區之十:通過財政承受能力論證后的PPP項目沒有納入預算及中長期財政規劃且報批備案

沒有通過財政承受能力論證的PPP項目，肯定不用納入預算及中長期財政規劃，因為沒有通過財政承受能力論證，即不能以PPP的模式予以實施。

對于通過財政承受能力論證的PPP項目，根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第二十八條的規定：“‘通過論證’且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。”

另外，預算及中長期財政規劃，需要取得批準及備案。具體的批準機關及批準權限和備案機關等，《中華人民共和國預算法》第五十條規定：“鄉、民族鄉、鎮政府應當及時將經本級人民代表大會批準的本級預算報上一級政府備案。縣級以上地方各級政府應當及時將經本級人民代表大會批準的本級預算及下一級政府報送備案的預算匯總，報上一級政府備案。縣級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規定報送備案的預算匯總后，報本級人民代表大會常務委員會備案。國務院將省、自治區、直轄市政府依照前款規定報送備案的預算匯總后，報全國人民代表大會常務委員會備案。”

當然，預算是可以調整的。經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：(一)需要增加或者減少預算總支出的;(二)需要調入預算穩定調節基金的;(三)需要調減預算安排的重點支出數額的;(四)需要增加舉借債務數額的。具體可見《中華人民共和國預算法》第六十七條的規定。

結語

PPP項目的財政承受能力論證，為任何一個PPP項目所必經的程序。在開展PPP項目的財政承受能力論證工作中，需要嚴格遵守各項法律、法規和政策的規定，尤其重要的是《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等的規定，遇到不清楚或者不能夠確定的地方，一定要查找相應的法規政策依據，不能想當然的開展相應的工作，否者將嚴重影響PPP項目的順利實施。